不动产统一登记的“难题”和“算法”
2015年3月1日《不动产登记暂行条例》颁布实施，全国不动产登记工作轰轰烈烈的开展起来，我市不动产登记中心于2016年9月28日挂牌，成立之初，因分散登记造成遗留问题大规模的爆发，主要是房地主体不一致、房屋土地用途不一致等问题按照现行不动产统一登记的政策要求，已经无法正常办理业务，导致不动产登记投诉激增，加上登记业务处于摸索阶段、受理时间太长，甚至出现了凌晨排队等极端现象，给不动产登记工作带来很大的被动。就在焦头烂额、一筹莫展之际，济宁市人民政府及时制定了工作措施，解了燃眉之急，与2017年6月26日出台了《济宁市人民政府关于不动产登记若干历史遗留问题的处理意见》（济政字〔2017〕73号），该文件主要解决了分散登记时遗留的房地主体不一致的问题，采取分三类情形进行化解。一、依法取得城镇性质的房屋所有权证书，未查到土地权属来源文件的，不动产登记机构权籍调查后，按现房屋权利人拥有划拨建设用地使用权和房屋所有权予以登记；二、依法取得城镇性质房屋所有权证书，土地有划拨权属来源文件未办理划拨土地使用权证的，或者已办理国有划拨土地使用权证但未进行分割的，按现房屋权利人用于国有划拨土地使用权及房屋所有权予以登记。原开发建设单位的划拨土地使用权证书应予收回，无法收回的由不动产登记机构公告后予以注销。三、非开发建设单位依法取得房屋所有权证书，原开发建设单位已办理国有建设用地使用权证书，因提高容积率、改变土地用途、欠缴税费、超占国有建设用地、土地设定抵押权、存在查封等原因未进行土地分割，不动产登记机构可以按原登记状态予以登记。
根据文件有关规定，在全面摸清我市存量房市场的基础上，深入分析了问题原因，制定了有力的化解措施，下大力气重点突击解决了二个方面的问题：一、兖矿集团有限公司做为我省的重点企业，原公有存量成套住房有3万余户，且因煤炭行业人员流动频繁造成兖矿集团有限公司职工公有住房办证需求占比较大，经与兖矿集团有限公司多次沟通，核实摸清了该集团各公有住房小区均已办理划拨土地使用权证书，乱麻需快刀，登记中心与兖矿集团积极对接、协同推进，利用1个月的时间对集团住宅小区突击进行了住宅小区土地分割。二、集中对我市无土地权属来源的老旧住宅小区，采取由政府购买服务方式集中开展权籍调查，并在小区现场和不动产登记中心网站公示勘测定界图，经公示无异议后按该小区拥有划拨土地使用权予以“房地一体”登记。这两个“栓塞”的疏通，稳住了群众的情绪、提升了登记效率，一下子让我市不动产登记工作走上了快车道。
静下心来，仔细研读济政字〔2017〕73号文，其主要解决了已完成房屋登记的存量房的遗留问题，可以说文件本着尊重历史的原则对该类问题应解尽解，体现了政府敢于承担、勇于承担的新时代社会主义精神，主要突破是：一、在无土地权属来源的情况下对房屋占压范围内的国有建设用地使用权按现状登记；二、因分散登记造成的用途不一致、限制性条件等问题，政府本着申请人善意取得的原则，允许边办证边处理。
随着不动产统一登记、国家“放管服”改革和经济高质量发展等工作的深入推进，企业融资难、融资成本高的问题被频繁的提出来，不动产作为企业融资的常见抵押物也被推到了风口浪尖，特别是民营企业遗留的房屋未办理首次登记的问题提上了各地不动产历史遗留问题化解的日程。民营企业房屋登记历史遗留问题主要有2个方面：一是因企业经营等原因，企业名下土地使用权发生转移造成的申请主体如何确定的问题；二是因档案资料丢失、职能部门监管不到位造成的用地、规划、建设手续不全的问题。这两个问题均触碰了《不动产登记暂行条例》依申请登记和严谨细致的审核要点的红线。
2019年7月10日，山东省自然资源厅联合省工业和信息化厅、省财政厅、省住房和城乡建设厅、省金融监督管理局、中国银行保险监督管理委员会山东省监管局六部门出台了《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规〔2019〕3号），文件的出台为该类问题的解决提供了强有力的指导，有力解决了各职能部门、特别是不动产登记工作人员的后顾之忧，文件内容有搁置、有突破、有优惠、有惩戒，可以说是满满的干货、意义深远。
文件指出经营性房地产不在本次解决范围内，这是政府先易后难、递进解决的方针策略，这更说明了下一步的解决重点在哪里，为下一步的住宅房屋登记历史遗留问题文件的出台埋下了伏笔。针对用地、规划、建设方面材料不齐全的问题，文件为各职能部门提供了更灵活的处理方式，特别提到了工程竣工手续可以由第三方出具房屋质量检测报告报城乡住房建设部门备案，这种引进第三方的处理方式首次应用与替代职能部门的行政监管结果，在我省堪称先例。具体到不动产登记的实施，针对该类历史遗留问题主要明确了三个方面：一是权利主体不清晰或登记申请主体与相关材料不相符的，由县级以上地方人民政府组织相关部门进行权利主体认定；二是自然资源、住房城乡建设、消防等部门出具的相关意见或证明等材料，可以作为此类问题不动产登记的申请材料；三是存在房地用途不一致的问题，允许先行办理、分别记载，随后依法完善程序。文件还专门提到了减轻企业财税负担、推行续贷不动产抵押登记等优惠利企的政策，这些进一步激发了民营企业的活力和创造力，降低了企业融资成本，为充分发挥民营经济在推进供给侧结构性改革中的重要作用提供了保障。
我市超前谋划，积极作为，在该文出台前，已经成立了企业不动产登记历史遗留问题推进组，通过部门会签的方式共解决了58个民营企业的不动产登记历史遗留问题。鲁自然资规〔2019〕3号文出台之后，我们严格落实文件要求，进一步梳理我市房屋、土地登记存在问题的企业，共梳理出12家，目前已解决9家，其余未解决的主要原因是企业自身经营存在问题，无法承担解决过程中企业应承担的法定费用。现已解决的9家企业共涉及土地656.2亩、房产面积160144平方米。同时，不动产登记中心以化解问题为抓手，优化了不动产抵押登记程序，建设不动产登记便民服务点，2019年我市所有抵押登记业务均无需前往不动产登记中心现场办理，目前均已实现“一网通办”，达到了不见面秒审批。
城镇居民住房历史遗留问题一直是各地不动产登记工作的难点、堵点，事关千家万户，我市该项工作的开展分两个阶段，2020年6月30日，山东省自然资源厅、山东省发展改革委、山东省财政厅、山东省住房城乡建设厅、国家税务总局山东省税务局五部门联合印发了《关于化解城镇居民住房产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规〔2020〕3号），3号文的出台结束了我市原城镇居民历史遗留问题解决的工作模式，让我市该项工作的解决步入了“快车道”。
3号文出台前的2018年1月，我市已经成立了国有土地上房屋登记历史遗留问题领导小组，坚持“尊重历史、正视现实”的原则，针对历史遗留小区房屋登记存在的问题，不推责、不回避，由各职能部门分类认领，在处理完存在的问题后予以解决，通过该种模式稳妥办理了武装部家属院、慧海家居、宜嘉园、建业园、文圣三期等多个小区办证问题，解决了困扰群众多年的“闹心事”，赢得了群众满意。
3号文出台后的2020年9月7日，济宁市自然资源和规划局印发了《济宁市处理城镇居民住房产权历史遗留问题实施意见》（济自然规发〔2020〕49号，以下简称实施意见），实施意见要求各县（市、区）政府（管委会）要落实属地管理主体责任，坚持“尊重历史、照顾现实、信守承诺、完善手续”的原则，建立工作专班，确定项目清单、建立台账，明确政府、职能部门、责任主体或代办主体以及购房人在具体项目中应承担的责任，因地制宜、分类处置，列出时间表、路线图，对账销号。要求涉及的各部门敢于担当、勇于负责，各司其职，密切配合，简化程序，并且明确了在化解城镇居民住房产权历史遗留问题中，对执行县级以上政府决定的行政行为实行尽职免责。实施意见还明确规定了适用的范围和条件、化解的政策和措施：
1.适用条件和范围。适用该意见的城镇住房产权历史遗留问题的项目，应同时满足：（1）在城市（镇）总体规划确定的城区、镇区规划建设用地范围内；（2）项目相关手续不全且于2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施前房屋已出售的；（3）经市、县（市、区）政府研究确认不适宜于拆除或没收的；（4）土地、房屋归属无争议的。“小产权房”以及纳入《山东省烂尾工程及闲置厂房专项整治三年行动方案》的项目不适用本意见。
2.化解政策及措施。（1）明确完善项目相关手续的主体。项目建设单位存在的，由建设单位作为责任主体。项目建设单位已终止，有联建单位的，由联建单位作为代办主体；无联建单位但有归属主管部门的，由归属主管部门作为代办主体；建设单位已终止，无联建单位且无归属主管部门的，由当地政府指定街道办事处等机构作为代办主体；代办主体负责按照当地政府确定的方式代为办理项目产权相关手续和不动产首次登记。（2）完善用地手续。对未办理用地手续的项目，可按照项目建设时的政策规定补办用地手续。涉及违法违规用地的，应依法依规处置后完善用地手续。（3）完善建设工程规划手续。对违反建设工程规划许可规定，存在擅自改变用途、超出建设工程规划许可的范围、超容积率、配套设施不齐全等情形的项目，当地政府可按项目建设时的有关政策标准，对项目责任主体形成违法处罚、补缴费用、补建配套设施等问题处置的文件，处置完成后，由相关部门补办规划核实手续或出具符合规划要求的意见。无法确定责任主体的由市、县（市）政府作出具体处理意见。（4）完善工程竣工手续和消防手续。房屋工程建设因施工手续不全、施工技术资料缺失、相关建设主体缺失或不配合等原因造成不符合竣工验收条件的，由建设单位、房屋建筑实际控制人或当地政府委托房屋安全鉴定机构、具有相应资质等级的设计单位，进行工程质量安全鉴定。房屋工程经检测鉴定满足设计和标准规范要求的，检测鉴定报告替代竣工验收备案所需监督报告，有关部门依法为其补办工程竣工验收备案手续。（5）妥善办理不动产登记。明确了当地政府和相关职能部门对项目所补办的审批手续或出具的等效文件，可作为申请办理不动产登记的要件和依据；依法取得商品房预售许可证的项目、经县级以上政府批准建成的安置房以及房改售房，在购房人（房屋归属人）已依法履行相关义务的前提下，可实行“证办分离”（即办理不动产权证与补办相关手续并行办理）。（6）加大失信惩戒力度。在化解历史遗留问题过程中，对拒不配合完善相关手续，影响业主办理不动产登记的开发建设单位或个人，由行业主管部门或有关部门依法依规纳入失信联合惩戒名单，进行联合惩戒。
依据省市有关文件规定，结合我市实际，我市于2020年10月制定发布了《邹城市人民政府办公室关于印发化解国有建设用地上居民住房产权历史遗留问题的通知》（邹政办字〔2020〕28号），成立了邹城市国有建设用地上居民住房产权历史遗留问题处理工作专班，计划分三批次解决城镇居民住房产权历史遗留问题：第一批次解决2015年3月1日前的，在全市范围内国有土地上开发建设且已房屋出售的未办证商品房项目；第二批次解决2015年3月1日前，在全市范围内国有土地上建成且已房屋出售的安置房以及房改售房；第三批次处理违规建设房屋的历史遗留问题。同时，实行财政、自然资源、住建、行政审批、税务五个主管部门会签制度，对第一、二批次小区推行“容缺办理”不动产首次登记，启动边办证、边追缴、边查处工作程序。
纵观我市城镇居民历史遗留产权登记问题的解决，边办证、边追缴、边查处程序是房屋、土地登记历史以来前所未有的突破，只有在政府强有力的领导决策和各职能部门充分解放思想的前提下方可实现，该种模式的执行把解决群众问题放在首位，把追缴和查出的难题留给职能部门，”容缺办理”不动产首次登记既是群众产权权益得到保障的起点，也是职能部门对存在的问题进行追缴和查出的起点，妥善处理首次登记后的问题任重而道远，各职能部门必须严肃履职、处理到位才能给历史遗留问题的解决画上圆满的句号。截止目前第一批次的14个小区已有12个小区解决问题，共涉及7487户，建筑面积985598.93平方米，保障了群众产权合法权益、化解了社会矛盾，去除了信访隐患；第二批次、第三批次的摸底通知也已下发至各乡镇、街道办事处、机关事业单位和驻邹国有企业，务必梳理清我市所有未办证小区的基本情况，力争三年内全部解决。
“百姓有所呼，政府有所应”。我市聚焦民生问题，坚持问题导向，全力贯彻落实不动产登记工作各项决策部署，勇于担当、善于作为，不等不靠、创新思路积极想办法、出实招，积极推进不动产登记历史遗留问题解决，及时铲除了不动产登记过程中遇到的“拦路虎”“绊脚石”，实打实的满足了群众的诉求和期盼，办理了多年没有办成的不动产权证，解决了群众的烦心事、揪心事，真正让群众感受到了不动产政策实实在在的变化、让群众得到了看的见摸得着的实实在在的实惠，人民群众的获得感、幸福感、安全感进一步提升。下步，我们将持续用力抓好不动产历史遗留问题，以提升服务水平为目标，严把程序、优化流程，确保不动产历史遗留问题化解准确高效、规范有序，为优化营商环境、建设美丽邹城贡献力量。
